Plusieurs facteurs doivent être pris en considération
pour développer l’énergie du vent
22 juin 2009
L’implantation de la filière énergétique éolienne en Gaspésie et au Bas-Saint-Laurent, depuis une dizaine d’années, constitue un moment marquant de l’histoire contemporaine et du développement de ses régions. Afin de mieux comprendre cette page de l’histoire, des chercheurs de l’Université du Québec à Rimouski oeuvrant dans différents champs disciplinaires se sont regroupés dans l’Unité de recherche sur le développement territorial durable et la filière éolienne en janvier 2007. Ils terminent une première recherche importante intitulée : «Développement territorial et filière éolienne - Des installations éoliennes socialement acceptables : élaboration d’un modèle d’évaluation de projets dans une perspective de développement territorial durable». La recherche visait deux objectifs : 1) identifier les conditions, processus et facteurs permettant de comprendre les dynamiques sociales et l’acceptabilité sociale d’un projet éolien, 2) identifier les facteurs-clés considérés comme «à risque» lorsque absents ou non considérés dans une proposition de projet éolien.
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Collaboration:
L’acceptabilité sociale a été envisagée par les chercheurs sous l’angle du développement territorial durable. Ils se sont inspirés de travaux antérieurs réalisés au sein du Centre de recherche sur le développement territorial (CRDT), plus particulièrement de ceux sur le Modèle causal de développement rural élaboré pour faire le suivi du programme des pactes ruraux. Dans ce modèle, les processus de développement sont considérés sous l’angle des dynamiques d’acteurs, de leur capacité à se mobiliser, ainsi que sous celui des dispositifs de gouvernance locale et régionale.
> Ils étaient présents au lancement: Évariste Feurtey, Carol Saucier et Gilles Côté, qui font partie de l'équipe qui a travaillé sur cette étude.
Cette recherche de type exploratoire et qualitative a porté sur six cas d’implantation, réalisée ou projetée, d’installations répertoriées dans différentes MRC et communautés du Québec. Les cas d’implantation réalisés l’ont été soit dans le contexte du premier appel d’offres de 1000 MW ou d’ententes négociées de gré à gré entre des promoteurs et Hydro-Québec. Les cas d’implantation projetés l’étaient dans le contexte de l’appel d’offres de 2000 MW. L’équipe a rencontré 42 personnes parmi lesquelles on retrouve des représentants de promoteurs, des autorités municipales, de l’administration publique et de groupes d’intérêts, ainsi que des résidents.
Les travaux menés par l’équipe de l’UQAR s’inspirent aussi de récents écrits scientifiques portant sur l’acceptabilité sociale de projets énergétiques. Dans cette littérature, nombre de chercheurs se questionnent à savoir pourquoi des projets de parc suscitent la controverse malgré que la filière éolienne, en tant qu’énergie verte, bénéficie généralement d’un support élevé dans l’opinion publique. Leurs travaux tendent à montrer que le phénomène est complexe, ne pouvant être réduit à une perspective d’analyse du «pas dans ma cour». Les résultats de la recherche réalisée par l’Unité vont dans le même sens.
L’acceptabilité sociale constitue une relation expérimentée entre des groupes locaux et des promoteurs de parcs éoliens qui est fondée sur plusieurs facteurs, qui est dynamique et, enfin, qui est fortement liée à un contexte. Ainsi, les réactions autour de l’implantation de parcs éoliens sont variables à l’intérieur d’une même collectivité d’accueil et même dans les groupes sociaux concernés. Par exemple, tous les élus interrogés n’ont pas une même lecture des projets éoliens et de leurs impacts sur le développement de leur collectivité. D’autre part, les avis peuvent évoluer dans le temps et, cela, à cause de multiples facteurs touchant entre autres les façons de faire des promoteurs, l’information disponible, la confiance dans les autorités responsables, dans les mécanismes de gouvernance incluant les cadres réglementaires en matière d’aménagement du territoire.
Dans l’ensemble, huit facteurs ressortent de l’analyse comme étant déterminant de l’acceptabilité sociale et qui peuvent être regroupés dans quatre grandes dimensions : (1) la filière éolienne (attitude initiale – cadre institutionnel), 2) le projet (impacts – retombées – origine et contrôle local), 3) le processus décisionnel (légitimité du processus – équité de la décision), 4) les caractéristiques du milieu social (construction d’un capital institutionnel).
En ce qui concerne les facteurs reliés à la filière éolienne, l’enquête a entre autres révélé que la stratégie gouvernementale misant sur le système d’appel d’offres est considérée comme un cadre qui oriente fortement les projets : l’envergure des parcs (nombre et puissance des machines), le choix du site (proximité des zones habitées) et la configuration spatiale des équipements (forte concentration des éoliennes). Tous ces aspects sont évoqués par des répondants, en lien avec l’intensité des impacts des projets, notamment sur le paysage. Par ailleurs, cette stratégie ne fait pas l’unanimité parmi les répondants. Les divergences d’opinion exprimées à ce sujet suggèrent que le débat concernant la stratégie de développement éolien n’est pas clos et que l’acceptation des choix gouvernementaux à cet égard n’est pas définitivement assurée. Cela a pu avoir une incidence sur l’acceptabilité sociale où des questions comme l’origine et le contrôle des projets ainsi que la répartition des bénéfices occupent une place importante. En effet, les retombées des projets pour les collectivités locales et la détermination du montant des redevances versées par le promoteur aux municipalités et aux propriétaires fonciers ont constitué également, pour plusieurs, une préoccupation centrale. L’encadrement réglementaire en aménagement pour l’implantation des projets dans les territoires a aussi été soulevé par de nombreux répondants qui l’estimaient trop faible, voire inexistant au moment où des projets étaient discutés dans les municipalités ou les MRC. Par ailleurs, nous soulignons ici l’avancée réalisée par le ministère des Affaires municipales et des régions (MAMR), en 2007, par la publication du Guide d’intégration des éoliennes au territoire : vers de nouveaux paysages.
Quant aux caractéristiques du processus décisionnel, l’enquête met en lumière des insatisfactions parmi les répondants en ce qui a trait à l’élaboration de la stratégie de développement de la filière. Tout en reconnaissant le manque de connaissances face à cette filière nouvelle au Québec, entre autres sur les différents modèles de développement de la filière et de ses impacts, certains estiment que davantage d’enseignements issus d’expériences étrangères auraient pu être considérés.
Les outils usuels de consultation publique sont aussi vus comme étant à améliorer, sous l’angle de leur insertion dans le cheminement des projets. Par exemple, les consultations tenues au niveau de la réalisation de projets spécifiques, à l’initiative du promoteur ou dans le cadre des audiences publiques du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), étaient perçues par certains répondants comme intervenant trop tard pour traiter de plusieurs enjeux comme l’impact cumulatif de la présence de plusieurs parcs éoliens sur un territoire donné ou encore pour influencer la décision entourant l’envergure, la localisation et la configuration des projets. D’autres considéraient plutôt que le BAPE a su identifier les enjeux des projets et faire des recommandations pertinentes pour en atténuer les impacts.
Enfin, en ce qui concerne les facteurs relatifs aux caractéristiques du milieu social, les commentaires de répondants à cet égard suggèrent que les projets éoliens n’interviennent pas dans un vacuum social. Entre autres, les conflits existants ou passés au sein des collectivités locales peuvent influencer de façon assez marquée le débat et les dynamiques sociales entourant la réalisation des projets.
Ces divers facteurs constitutifs de l’acceptabilité sociale ne sont pas des outils de prédiction de l’acceptation de projets. Toutefois, leur énonciation constitue une première démarche pour comprendre l’acceptabilité sociale et jeter les bases d’une première proposition de modélisation. Un premier élément à souligner dans cette modélisation concerne les niveaux d’application de l’acceptabilité sociale. Trois sont distingués : l’implantation de projets, la planification stratégique, le développement territorial durable. L’enquête confirme l’hypothèse de départ des chercheurs à l’effet que l’acceptabilité sociale ne concerne pas uniquement les modalités de réalisation des projets spécifiques et la recherche de moyens pour en atténuer les impacts (négatifs) et en maximiser les retombées (positives) en concertation avec les collectivités locales. Elle concerne également des aspects de la planification stratégique, comme les politiques, les plans et les programmes en matière de développement sectoriel. Ceux-ci constituent un cadre pour l’implantation de la filière éolienne et de projets de parcs éoliens. En ce sens, l’enquête a mis en lumière l’incidence possible que peuvent avoir des désaccords non résolus à ces niveaux de la planification stratégique et qui se répercutent dans l’acceptabilité sociale de projets spécifiques. Enfin, elle révèle la place de l’enjeu du développement territorial dans les préoccupations exprimées par plusieurs répondants; enjeu qui s’exprime à travers notamment le souci de la maîtrise, par les acteurs locaux et régionaux, de leur territoire et de leur développement.
Un deuxième élément de la modélisation proposée par les chercheurs de l’Unité concerne les approches de l’acceptabilité sociale. Deux sont ressorties de l’analyse. La première, l’approche socio-politique, est basée sur la recherche de l’adhésion des parties prenantes à un projet utilisant différentes stratégies de communication et de négociation et elle mise généralement sur le principe de la majorité. La seconde, l’approche raisonnée, est basée sur l’évaluation des conséquences sociales de l’action envisagée. L’approche socio-politique, jugée dominante dans plusieurs cas, a pu avoir pour effet d’éluder certains enjeux, comme les impacts sur le paysage notamment, au profit de compromis négociés à court terme, et cela, particulièrement dans le contexte des difficultés économiques vécues par certaines communautés où des groupes percevaient la réalisation du projet comme essentielle à leur survie.
En terminant, nous estimons que l’application de processus de suivi des impacts sociaux des projets éoliens constitue une mesure nécessaire pour tirer des leçons des expériences réalisées à ce jour. À cet égard, des études longitudinales concernant les impacts directs, indirects, cumulatifs, synergiques, positifs ou négatifs, des projets sur le mode de vie des individus et des communautés pourraient être réalisées et contribueraient au développement de cette importante filière qu’est la filière éolienne, ceci dans une perspective de développement territorial durable.
Vous trouverez le document au complet ici-même: http://crdt.uqar.qc.ca/